“健全永久基本農(nóng)田優(yōu)進(jìn)劣出管理機(jī)制”，標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)理念從“靜態(tài)守護(hù)”向“動(dòng)態(tài)優(yōu)化”的重大轉(zhuǎn)變。
2026年中央一號(hào)文件2月3日發(fā)布。該文件提出“健全永久基本農(nóng)田優(yōu)進(jìn)劣出管理機(jī)制”，這標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)理念從“靜態(tài)守護(hù)”向“動(dòng)態(tài)優(yōu)化”的重大轉(zhuǎn)變。
耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。這一政策調(diào)整具有深遠(yuǎn)意義。其不僅是技術(shù)性修訂，更是對(duì)耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系的戰(zhàn)略性重塑。
從“保面積”到“優(yōu)結(jié)構(gòu)”的政策深意
在過(guò)去一個(gè)時(shí)期，我國(guó)耕地保護(hù)的核心邏輯，突出體現(xiàn)為“劃紅線(xiàn)、保面積”。
劃定永久基本農(nóng)田紅線(xiàn)，并以嚴(yán)格的制度、嚴(yán)密的法治加以守護(hù)，在遏制耕地快速流失、穩(wěn)定糧食播種面積方面起到了歷史性的關(guān)鍵作用。這套體系可視為一種相對(duì)靜態(tài)的“守護(hù)者”模式，一旦劃入，便“只進(jìn)不出”或“難出”，防止其被非糧化。
為了在發(fā)展中給城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目騰出空間，一些地方“巧妙”地將耕地保護(hù)的紅線(xiàn)劃在了山地、坡地、灘涂，甚至零星林地和河道水面等地方。這些地塊或許在“衛(wèi)星圖斑”上顯示為“耕地”，但其地形、土壤、水源、交通條件往往較差，生產(chǎn)成本高、產(chǎn)出效益低，并不具備穩(wěn)定高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)糧油的現(xiàn)實(shí)能力。
于是，一個(gè)令人困惑的局面出現(xiàn)了：一方面，監(jiān)管部門(mén)用衛(wèi)星遙感、衛(wèi)片執(zhí)法等高科技手段，監(jiān)督著每一塊“圖上”永久基本農(nóng)田不得“非糧化”；另一方面，這些被劃在坡地上、產(chǎn)出有限的“基本農(nóng)田”，農(nóng)民種糧效益極低甚至虧損，而要種植更具比較優(yōu)勢(shì)的果蔬茶等經(jīng)濟(jì)作物，卻又面臨嚴(yán)格的執(zhí)法處罰。
這既挫傷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，也讓基層治理陷入“保護(hù)與發(fā)展”兩難的尷尬境地，更在實(shí)質(zhì)上損耗了珍貴的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和執(zhí)法資源。
因此，“優(yōu)進(jìn)劣出”機(jī)制的提出，首次在高級(jí)別政策文件中明確了永久基本農(nóng)田可以并且應(yīng)該進(jìn)行“有出有進(jìn)”的結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)化調(diào)整，其核心目標(biāo)從“保面積”深化為“保優(yōu)質(zhì)面積”。
這意味著，那些確實(shí)不適宜、質(zhì)量嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)或因重大公共利益不得不占用的永久基本農(nóng)田，在嚴(yán)格論證、等價(jià)優(yōu)質(zhì)補(bǔ)充的前提下，可以“劣出”；同時(shí)，將那些真正優(yōu)質(zhì)、適宜耕作、此前未被劃入的潛力耕地“優(yōu)進(jìn)”補(bǔ)充進(jìn)來(lái)。
這不是紅線(xiàn)后退，而是紅線(xiàn)“優(yōu)化”，讓紅線(xiàn)之內(nèi)的土地，真正名實(shí)相符，成為國(guó)家糧食安全的堅(jiān)實(shí)“壓艙石”。
為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化提供空間
永久基本農(nóng)田“優(yōu)進(jìn)劣出”機(jī)制的意義，遠(yuǎn)不只解決歷史遺留的“錯(cuò)劃”問(wèn)題。其更深層的價(jià)值，在于為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的區(qū)域優(yōu)化重構(gòu)提供寶貴的政策彈性與空間。
我國(guó)幅員遼闊，各地自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異巨大。在丘陵山區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)，其比較優(yōu)勢(shì)在于發(fā)展特色水果、茶葉、木本糧油等產(chǎn)業(yè)。過(guò)去，由于基本農(nóng)田“一刀切”的糧化要求，這些地區(qū)的發(fā)展空間受到一定制約，甚至出現(xiàn)“毀林種糧”的逆向調(diào)整，既破壞生態(tài)，經(jīng)濟(jì)效益也不可持續(xù)。
“優(yōu)進(jìn)劣出”機(jī)制，為擺脫這一困境提供了政策通路——通過(guò)將丘陵山區(qū)劣質(zhì)、零星、陡坡化的“賬面”基本農(nóng)田有序退出，允許其在農(nóng)田宜機(jī)化改造基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律和資源條件，建成宜機(jī)化果園、茶園等，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)；同時(shí)將平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)劃進(jìn)來(lái)集中用于糧食生產(chǎn)，這實(shí)質(zhì)上是在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行一場(chǎng)更加科學(xué)的“農(nóng)業(yè)功能分區(qū)”優(yōu)化。
這一機(jī)制尊重了自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，讓“宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜林則林”的原則，在永久基本農(nóng)田這一最高保護(hù)層級(jí)上得以更充分的體現(xiàn)。
未來(lái)幾年，隨著《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)管理辦法》全面落地，有理由期待一個(gè)更加科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的耕地保護(hù)新格局。
將山上難以耕種的“永久農(nóng)田”解脫出來(lái)，讓平原沃土更好地承擔(dān)起糧食安全的重任，方能讓土地配置回歸科學(xué)規(guī)律，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的汗水灑在充滿(mǎn)希望的土地上。
張宗毅（江蘇大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)）
文章來(lái)源：新京報(bào) 2026 年 2 月 5 日 2 版
文章鏈接：https://epaper.bjnews.com.cn/html/2026/20260205/20260205_A02/20260205_A02_03_8758_2019089421302763522.html
